一如前例。宮禁之中的中書省，逐漸取代宮禁之外的尚書省成為決策機關，時人謂之“鳳凰池”。一個官員，如果由中書令變成尚書令，是要被視為明升暗降的。

    中書省成了事實上的宰相府，當然又不行，門下省便冒了出來。門下省的前身是侍中寺，曾與東寺和西寺合稱“禁中三寺”，東漢末年改稱侍中省，曹魏時與散騎省并為“禁中二省”。到東晉哀帝時二省合并，就是“門下省”。

    門下省的本職工作，主要是負責皇帝的日常事務。但因設在內廷，近在帝側，萬機之事，無不預聞，又成為新的政府替代者。北朝的門下省長官，更是成為實際的宰相。

    這就是三省的來歷，重要性則沒有一定之規，全憑皇帝高興。不過，大體上是東漢重尚書，南朝重中書，北朝重門下。到隋唐則三省并重，一起成為中央政府。稱謂也沿襲漢代尚書臺舊例，稱為臺閣或臺省。唐高宗時，又把尚書省叫中臺，門下省叫東臺，中書省叫西臺。

    當然，這時的門下省，早已移到宮外。

    移出宮外的三省三足鼎立。中書和門下面對面，門下省在東，中書省在西，合稱兩省或北省。尚書省則位于承天門大街，在中書門下之南，又稱南省或南宮。

    三省當中，尚書省的級別最高，長官尚書令正二品，副長官左右仆射（讀如夜）從二品。這當然因為尚書省出道最早又管事最多，直到隋代仍然是總攬一切的機關，高颎和楊素便是以左右仆射的身份成為隋的宰相。

    尚書省的規模也最大，下轄六部二十四司。其中，吏部管官員，相當于組織部或人事部；戶部管度支，相當于財政部兼民政部和商務部；禮部管祭祀和教育，相當于文化部兼教育部再加精神文明建設辦公室；兵部管軍政，相當于國防部；刑部管刑律，相當于公安部和司法部；工部管營造，相當于建設部兼交通部、農業部、水利部。

    六部的長官都叫尚書，正三品。副長官都叫侍郎，正四品（吏部侍郎正四品上）。每個部下面還有四個司，司官都叫郎中，從五品上；副司官都叫員外郎，從六品上；其下為主事，從九品上。六部二十四司，每部第一司即為本司，比如吏部第一司為吏部司，戶部第一司為戶部司，等等。

    這六個部，在尚書省分左右兩邊辦公，兩邊各有一個分管領導和秘書長。吏、戶、禮為左，兵、刑、工為右，領導和秘書長則分別為左右仆射和左右丞（正四品）。左右丞只負責協調具體事務，大事則必須向左右仆射請示匯報。

    除分管領導和秘書長外，尚書省還有一個總辦公廳，叫都省，也叫都堂。各部的辦公廳，則叫部堂。六部尚書和侍郎，每天上午都要到都堂集中開會，下午再回本部辦公。如果尚書要出席國務會議，就由侍郎主持工作。[7]

    顯然，這是一個嚴密而精致的體系，因此從隋唐到明清基本保持不變。六部的部數、部名、職能、排序、結構和官銜都沒有變化，變化的只有官階和權力。簡單地說，官階是清代最高，權力則明代最大，但這已是后話。[8]

    明清兩代六部位高權重，不僅因為經過隋唐和宋元四朝的實踐，完全證明它是行之有效的行政制度，還因為朱元璋廢除宰相制度以后，不再有中間環節。六部直屬皇帝，共同組成中央政府，當然與隋唐不可同日而語。

    不過，明清兩代也只是名義上沒有宰相。明的內閣和清的軍機，其實是沒有名分的宰相，或者說是不倫不類羞羞答答的半個宰相。這當然是皇權政治的勝利，但這種勝利是要付出代價的，代價就是帝國制度的徹底滅亡。

    隋文帝和唐太宗當然想不到這一點。作為新興力量的代言人，他們要做的事情是改變制度創造歷史。事實上他們也這樣做了，而且做得很漂亮。可以說，正是由于制度設計的合理和成功，他們才創造了世界性文明。

    那么，隋唐政改的緊要之處又在哪里？

    政事堂

    要說隋唐，先得看漢。

    漢代中央政府的組織制度是三公九卿。三公，在西漢是丞相、太尉和御史大夫，在東漢是太尉、司徒和司空，他們都是宰相。九卿則是九個或九個以上的部門負責人，相當于政府部長。三公有府，公府相當于三省；九卿有寺，卿寺相當于六部。隋唐政改，就是要以三省六部取代三公九卿。盡管為了這一天，魏晉南北朝準備了三百六十九年。

    這就有了四個問題：第一，為什么要改？第二，改了哪些地方？第三，怎樣改的？第四，效果如何？

    先看六部和九卿。

    表面上看，六部與九卿沒有區別。九卿是政府部長，六部尚書也是。但，九卿的工作卻是政務與事務不分。主管國家財政經濟的大司農就是政務官，相當于戶部尚書；負責皇帝出行的太仆則是事務官，管的還是皇家事務。

    如此不清不楚，不該改革嗎？

    當然應該。

    隋唐的辦法，是政務全歸六部，事務全歸寺監。比如太常寺管祭祀，光祿寺管宴會，衛尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至于皇帝的飲食起居之類，交給殿中省和內侍省。事務與政務分類，皇家與國家分離，尚書省下屬的六部成為純粹的國家機關和職能部門，改革完全成功。

    六部制一直延續下來，原因也在這里。

    那么，三公又有什么問題？

    權力太大。

    按照漢初的制度，帝國的行政、軍事和監察之權都掌握在三公手里。三公各自開府，獨立辦公。遇到大事則由三公會議，拿出方案再由皇帝批準。皇帝五日一朝，不過聽取匯報表示可否，并不參與決策，簡直就是橡皮圖章。

    這當然為強勢皇帝如漢武等人所不能接受，這才有了內朝和外朝，有了尚書事和尚書臺。可惜，幫助皇帝奪取了相權的，自己又成為新的宰相，皇帝也只好另起爐灶。結果是什么呢？尚書之后有中書，中書之后有門下，沒完沒了。

    顯然，必須有一個治本的辦法。

    三省制就是這樣一個“一攬子”解決方案。說白了，就是將一個接一個從宮內走到宮外的省，全部正式變成取代公府的宰相機構，但不承認三省是相府，也不承認三省長官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他們的相權。

    這里面當然有一個過程。在隋代，尚書省的左右仆射都是被視為宰相的。唐代尚書省的長官卻是尚書令。尚書令當然是宰相，可是沒人敢當，因為唐太宗即位之前擔任過這一職務。于是，尚書省就只有兩個副長官，即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢？對不起，要看情況。

    什么情況？

    是否有資格并實際上參加政事堂會議。

    什么是政事堂？就是中書門下兩省長官開會的地方。兩省長官為什么要開會呢？因為分工不同。簡單地說，中書省的任務是草擬法令，門下省的任務是進行審核。中書門下兩省機關面對面，就是這個原因。

    當然，他們也必須打交道。

    事實上，法令的起草雖然歸中書省，能否頒發卻要看門下省。一種情況是中書省起草完畢加蓋印章后，呈送皇帝簽署，就形成詔書。另一種是文本形成后先送門下省，由門下省的長官侍中、副長官門下侍郎及其屬官復核，沒有問題才由皇帝“畫敕頒下”（畫一個敕字下達尚書省）。

    但即便是第一種情況，皇帝簽署后仍然要送門下省。沒有門下省的副署，詔書仍然沒有法律效力。中書省送到門下省的文件，如果門下省覺得有問題，更可以將原件涂改以后送回，叫“涂歸”，也叫封駁、封還、駁還。[9]

    也就是說，門下省不同意，中書省就無法作為。

    這里面自有深刻意義（詳后）。至少，唐人已經懂得執政也好立法也罷，必須講程序，不能由著性子胡來。可惜這個制度似乎并未當真實行。為了講效率，也因為怕麻煩，唐代的宰相們采取了一個變通的辦法，即行文之前先開會。兩省意見一致，再行文，就不會“封駁”了。

    開會的地方，就叫“政事堂”。

    政事堂起先在門下省，后來改在中書省，唐玄宗開元十一年（723）干脆改名為“中書門下”。中書門下的會議，兩省的正副長官都參加，尚書省的負責人則或者參加或者不參加。所以在唐人的心目中，只有中書門下才是真宰相。所有的命令，也只有加蓋“中書門下之印”才算合法。

    那么，政事堂就是中央政府嗎？

    也是也不是。因為政事堂不是機關部門，只不過是個開會的地方，就像人民大會堂。盡管后來它也被稱為“政府”（意思是政事堂之府），但那是開元十一年為政事堂設立了辦事機構以后的事。唐玄宗以前，沒人整天在那里辦公。

    參加政事堂會議的人數也沒有一定之規，最多的時候十幾個，最少的時候兩三個。最尷尬的是尚書省的副長官左右仆射。他們的官階比中書門下的正職還高（前者從二品，后者正三品，代宗時才升為正二品），但如果不加授“同中書門下平章事”頭銜，就沒有資格參加會議，也不是宰相。

    相反，官階較低的其他官員，如果加授“同中書門下三品”頭銜，就可以參會，也是宰相。這就跟兩漢不同。兩漢的宰相就是三公。其中除丞相可能兩人，其余都是一人，不會像唐代這樣一群人當宰相，還人數不定，時多時少。

    政事堂這個“中央政府”也沒有總理，會議則只有一個輪值主席，叫“執政事筆”，也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任，有時十天一輪，有時一天一換。顯然，唐代只有“國務會議”和“國務委員”，沒有“國務總理”，當然也沒有“國務院”或“宰相府”。[10]

    三省六部，大不同于三公九卿。

    但，兩種制度也有相同之處。

    相同在于分割相權，只不過方式不同。兩漢的辦法是三權分列，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監察。唐代的辦法，則是相互制衡，中書管出令，門下管復核，尚書管執行。尚書有行政權無決策權；中書有決策權無審核權；門下雖有審核權，卻既無行政權，更無決策權。

    結果，誰都不能一家獨大。

    權力制衡的結果，是尚書省虧損最多。尤其是唐玄宗開元以后，左右仆射不再加授“同中書門下平章事”頭銜，從此徹底退出宰相行列。與此同時，政事堂行文則改用中書門下之印，三省體制變成了中書門下體制。

    直到這時，政事堂才由國務委員們的會議廳，變成了帝國政務的運作中心，多少有了“國務院”的意思。但，終有唐一代，都沒有兩漢相國或大司馬那樣的職務。權相李林甫和楊國忠的大權獨攬，只是特例，不是制度。

    因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府無首腦。

    這就為后來的政治體制變革留下了伏筆。宋代，三省合為政事堂，與管軍事的樞密院、管財政的三司并列，構成所謂“二府三司”體系。元代，又廢除尚書、門下兩省，讓中書省、樞密院與御史臺成為三大并列機構。最后，中書省也被朱元璋撤消，宰相制度永遠退出了歷史舞臺。

    隋唐政改的意義，豈容小覷？

    權力的制衡

    表面上看，從兩漢到明清，皇權政治與官僚政治一直在相互較量，相權也一直在被限制和削弱，其實并不盡然。真正取消相權是在明清，結果是明專制清獨裁。兩漢和宋元則更多地著眼于分工：漢是行政、軍事和監察，宋是行政、軍事和財政，元又回到行政、軍事和監察。

    這種方式，可謂“寓分權于分工”。

    特殊的是隋唐。

    隋唐更看重的是權力的制衡而非職責的分工，這一點唐太宗說得非常明確。他說，中書省起草的法令，門下省一定要認真審核，因為沒有誰是絕對正確的。如果顧忌個人恩怨和臉面，做出民怨沸騰的錯誤決策，那就是亡國之政。[11]

    無疑，這是清醒的認識。

    更難得的，是還有制度的保證。

    首先是逐步取消了尚書省的決策權。尚書省資格老，人員多，權力大，又是執行部門。如果參與決策，其實會有相當大的發言權。要知道，就連六部尚書，都與中書門下的長官平級（均為正三品），更不用說尚書令和仆射。他們參加政事堂會議，倘若從自己的部門利益出發，豈不麻煩？

    也只有讓他們靠邊站。

    這就把立法與執法、決策與行政分離開來。部門利益無法在決策層得到體現，中書門下可以放開手腳。但，沒有執行部門的參與，中書門下的決策會不會脫離實際？起草法令的權力在中書省，誰能保證他們就不犯錯誤呢？

    于是，又有了進一步的制度設計。

    新制度的高明之處，是為中書和門下兩省各自安排了至關重要的中級官員，即中書舍人和給事中（給讀如幾）。中書舍人隸屬于中書省，定員六人。給事中隸屬于門下省，定員四名。官階都是正五品上，卻秤砣雖小壓千斤。

    中書舍人為什么重要呢？因為他是文件的起草人。而且按照唐玄宗開元二年（714）宰相姚崇的改革方案，但凡遇到國家大事，中書舍人都要暢所欲言，寫出各自的提案，并雜署其名（張三的名字簽在李四的提案上，李四的名字簽在王五的提案上），叫“五花判事”。 [12]

    這就是“匿名制”了。中書舍人既可以各抒己見，長官中書令和副長官中書侍郎，在審閱文件草案時也就能夠不帶成見，甚至能將不同意見一并向皇帝匯報。因此，除非故意搗亂或存心瀆職，中書省起草的文件不至于太不靠譜。

    何況還有門下省把關。

    門下省的把關人除了長官侍中、副長官門下侍郎，還有給事中。給事中有封還權、涂改權和批駁權，哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年間，給事中李藩就在唐憲宗的敕書上寫過批語。當時有人說，你的意見怎么能寫在圣旨上？李藩卻回答：另外找張白紙寫，那還叫批駁嗎？[13]

    給事中的分量，可見一斑。

    毫無疑問，李藩膽敢在圣旨上寫寫畫畫，并不因為他是李藩，只因為他是給事中；給事中有分量，則又由于門下省有權力，包括審核權和副署權。審核權是針對中書省的，副署權卻是針對皇帝的。沒有門下省官員的副署，敕令就沒有法律效力。因此，副署便成為制約皇權的有力武器。

    魏徵就使用過這項權力。

    武德九年（626）十二月，唐太宗聽信封德彝的建議，要征點十八歲以下的男孩子當兵。當時他簽署的敕令已經送到門下省，魏徵卻死活不肯簽字。結果，逼得李世民認真聽取魏徵的意見，終于收回成命，從而避免了錯誤。[14]

    唐太宗開創的新政治，其實是有制度保障的。

    實際上給事中還有一個身份，那就是言官或諫官。言諫制度是秦漢就有的，最主要的官員是給事中和諫議大夫，合稱給諫。其下則唐有補闕、拾遺，宋有司諫、司言。他們也分左右，而且兩代都是左在門下省，右在中書省。

    給事中們的職責，是對皇帝的言行和朝廷的政令提出意見和批評。這就是言諫。監督政府和官員的則叫監察。監察制度也是秦漢就有的。從秦漢到明清，中央的監察官員都叫御史，監察機關則西漢叫御史府，東漢以后叫御史臺，明清兩代叫都察院。所以，監察官員也叫臺官。

    臺官與諫官合在一起，就叫臺諫，也叫臺垣，因為監察機關叫憲臺，言諫機關叫諫垣。監察和言諫，有時也會聯合辦公。比如給事中，就有權與侍御史和中書舍人組成合議庭受理冤假錯案，叫“三司受事”，也叫“三司詳決”。侍御史是御史臺的官員，從六品下，官階更低。然而包括宰相，都是其監督對象；甚至連皇帝，也都可以批評。

    在這里，我們不難看出制度設計的用心，那就是權力的制衡。在這種制度下，沒有誰的權力不受限制。中書省有匿名制，門下省有封駁權，言諫官員有批評權，監察官員有監察權，皇帝和宰相都不能為所欲為。而且，為了保證監督和批評有效，還規定言者無罪，一言不發反倒是瀆職。

    但，這里面還是有問題。

    問題很明顯：監督部門的權力那么大，會不會成為新的不可控力量？不會。因為垣官（言諫）只有批評權，沒有決策權 ；臺官（監察）也只有彈劾權，沒有處分權，典型的君子動口不動手。何況臺垣的規模也有限。御史臺固然無法與尚書臺相比，諫垣更是連一個像樣的辦公地點都沒有。

    然而高明之處也正在這里，因為言諫與監察的作用就像秤砣。秤砣叫權，秤桿叫衡。秤桿必須長，秤砣則要小。唯其如此，才能夠權衡，也才能夠制衡。

    這就叫“以小制大”。

    三省同樣如此。三省中，唯獨尚書省有都省。它是總辦公廳，也是首腦機關。中書門下卻既無都省，官階也低，其正副長官跟六部尚書和侍郎是平級的。也就是說，中書門下其實是部，尚書才是省。然而中書門下卻是宰相機關，尚書省則不過是執行部門，豈非也是“以小制大”？[15]

    但，這還不是最重要的。

    最重要的有三點。第一，三省都是由宮廷變成朝廷，所以叫省。三省官員也都由皇帝的秘書演變而來：尚書是政治秘書，中書是機要秘書，門下是生活秘書。然而三省從宮廷獨立出來以后，卻成為真正的政府部門，甚至部分地成為制衡皇權的力量，這是了不起的進步。

    第二，漢代的三公九卿雖然也有機構（公府和卿寺），卻是因人設廟，即先有宰相或三公，后有相府和公府。如果宰相沒有獲得開府的授權，他就沒有府。太尉一職被漢武帝取消后，太尉府也就不復存在。所以，漢代的制度只能叫三公九卿，沒有“三府九寺”的說法。

    隋唐卻是先有三省六部，然后再任命長官和次官，機構在前首長在后。這就是隋唐與兩漢的根本區別：三公九卿是個人，三省六部是機構；漢代還是人治，隋唐才是官治，盡管官僚政治要到宋代才真正成熟。

    第三，作為草創階段，隋唐盡可能地實現了官僚政治與皇權政治的平衡。一方面，由于相權分散到三省，更兼中書門下相互制約，皇權便得到了加強；另一方面，因為宰相由個人變成了群體，反倒更有力量制衡皇權。唯其如此，君臣共治的理想才得以提出和實踐，并延續到兩宋。

    這是既不同于兩漢，也不同于魏晉南北朝的新政治。新政治當然要有新官僚，新的官員選拔制度也必將誕生。

    我們知道，它就是科舉。

    科舉

    科舉是中華帝國史上第三種官員選拔制度，前兩種是兩漢的察舉和魏晉南北朝的薦舉。薦舉一般指大臣向皇帝推薦人才并負連帶責任的制度，漢代就有，本書則用來特指魏晉南北朝的九品中正制。察舉、薦舉、科舉，在中國古代都叫選舉——選就是選擇，舉就是提拔。這樣看來，現代政治生活中的選舉就該叫票舉或票選，只是選舉的一種。[16]

    那么，科舉有什么獨到之處？

    先得來看察舉和薦舉。這兩種選舉方式，常常被學者混為一談，其實區別十分明顯。首先，察舉的執行人是帝國的各級官員，從宰相到郡守均有考察推薦人才之義務。薦舉的執行人卻是多由豪門擔任、名為“中正官”的專職官員，這才造就了“上品無寒門，下品無勢族”的門閥政治。

    其次，察舉分科不分級，薦舉分級不分科。察舉將人才按照特長分成類別，比如才能卓異叫秀才，品行端正叫孝廉等等。這就是科目。薦舉則將人才分為品級，從上上到下下一共九等，所以又叫“九品官人法”。